지구단위계획구역 내 자율주택정비사업 허용 기준과 법적 구조

요약글

도시계획과 도시정비가 교차하는 지점에서 지구단위계획과 자율주택정비사업은 긴밀하게 연결된다. 특히 지구단위계획구역 내에서 자율주택정비사업을 추진할 경우, 두 제도 간의 법적 구조 차이와 실행단계에서의 충돌 요소를 명확히 이해하지 못하면 사업 인허가 자체가 어려울 수 있다.

그래서 본 글은 지구단위계획의 성격  자율주택정비사업의 법적 요건  그리고 양자의 교차점에서 발생하는 문제를 해석하고 실무적으로 어떻게 대응할 수 있는지 정리한 내용이다.

도시 및 주거환경정비법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 건축법 등을 종합적으로 검토하며 법령의 이론과 현장 행정 사이의 간극을 좁히는 데 초점을 맞추었다.

이에 실질적인 사례를 중심으로 도시계획 행정의 흐름을 추적함으로써, 향후 정비사업을 기획하거나 인허가를 추진하는 이들에게 실질적인 가이드를 제공하는 것을 목적으로 한다.

 

목차

• 도시계획과 정비사업의 충돌 구조
• 지구단위계획구역의 법적 성격과 지정 구조
• 자율주택정비사업의 법적 요건과 추진 절차
• 두 제도의 접점에서 발생하는 갈등 요소
• 실제 사례로 본 충돌과 조정 방식
• 도시계획심의 및 건축 인허가 과정의 변수
• 실무자가 반드시 고려해야 할 사전 검토 사항
• Q&A 
• 한 줄 요약

도시계획과 정비사업의 충돌 구조

도시는 끊임없이 변화하며, 이 변화의 방향성을 결정하는 것은 결국 제도와 정책이다. 그중에서도 도시의 골격을 구성하는 기본 틀은 도시계획이며, 도시계획은 다시 용도지역, 용도지구, 용도구역 그리고 지구단위계획이라는 세부적 장치로 구현된다.

도시계획이 추상적인 방향성을 제시하는 것이 아니라 실제 건축행위에 법적 제약을 가할 수 있는 도구가 되려면, 구체적인 행위 제한과 지침이 뒷받침되어야 한다. 그 핵심이 바로 지구단위계획이다.

 

반대로 자율주택정비사업은 도시계획보다는 도시정비에 가깝다. 낙후된 주거지를 개선하고, 주민이 주체가 되어 스스로 소규모 개발을 가능하게 하는 제도다.

도시 및 주거환경정비법 제29조의2에 따라 도입된 이 사업은 정비구역으로 지정받지 않아도 가능하며, 재개발이나 재건축보다 유연한 사업 구조를 갖는다.

그러나 이러한 유연성은 도시계획 규제가 강하게 작용하는 지구단위계획구역 내에서 상당한 제약 요인으로 전환된다.

 

지구단위계획은 하나의 지역 내 토지이용, 건축물의 용도, 형태, 높이, 배치 등을 종합적으로 계획하는 방식이다.

지자체는 지구단위계획을 수립하고, 이를 조례나 고시를 통해 법적 효력을 갖는 문서로 고정시킨다.

따라서 특정 지역이 지구단위계획구역으로 지정되면, 해당 지역에서의 건축행위는 그 지침에 따르지 않으면 허가가 불가하다. 여기에 자율주택정비사업이 진행된다면, 해당 사업계획은 지구단위계획의 세부 조항과 충돌할 가능성이 매우 높다.

 

이 글에서는 이러한 제도 간 충돌 구조를 행정 실무의 흐름과 연결하여 하나씩 풀어가고자 한다. 단순한 법령 해설을 넘어 실제 현장에서 어떤 문제들이 발생하고, 이를 어떻게 조율할 수 있는지까지 통합적으로 다룰 것이다.

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지구단위계획구역의 법적 성격과 지정 구조

지구단위계획은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조에 따라 수립되는 도시관리계획의 한 형태이다. 용도지역, 용도지구, 용도구역과는 달리 지구단위계획은 특정 구역에 대해 개별적인 건축행위 기준을 설정할 수 있는 독립적 효력을 가진다.

이는 하나의 필지 혹은 블록에 국한되지 않고, 일정 면적 이상을 하나의 계획 구역으로 설정하여 일괄적인 통제를 가능하게 만든다. 이때 수립되는 세부 지침은 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 제한, 이격거리, 주차장 설치 기준 등을 포함할 수 있으며, 일부 경우에는 외관 디자인까지 구속력이 발생할 수 있다.

지구단위계획은 지자체장이 직접 수립하거나, 민간에서 개발제안 방식으로 제출한 계획을 기반으로 수립될 수도 있다. 전자의 경우 공공주도 개발지역, 재개발지구, 보전지역 등에 활용되고, 후자의 경우 민간개발사업이나 도시환경정비사업과 연결된다.

지정된 지구단위계획구역은 공고를 통해 고시되며, 그 이후의 모든 건축행위는 해당 계획을 기준으로 허가 여부가 판단된다.

 

지구단위계획의 가장 강력한 특징은 건축법이나 주택법보다 우선하는 조례 성격의 구속력을 가진다는 점이다. 법률과 충돌하지 않는 범위 내에서 지자체 고시는 실질적인 건축 기준이 되며, 설계 도면 작성 시 반드시 이를 반영해야 한다.

예를 들어 일반주거지역 내에서도 지구단위계획이 존재할 경우, 법적 용적률보다 더 엄격한 기준이 적용될 수 있으며, 이는 심의 없이도 인허가 반려의 사유가 된다.

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자율주택정비사업의 법적 요건과 추진 절차

자율주택정비사업은 도시 및 주거환경정비법 제29조의 2에 따라 정의되며, 일정 요건을 충족하는 소규모 단위의 노후 주택지를 주민 주도로 개발할 수 있도록 허용하는 사업이다. 기존의 재개발 및 재건축과는 달리, 정비구역으로 지정되지 않아도 사업 시행이 가능하다는 점이 핵심적인 차별점이다.

하지만 이는 정비기반시설 부담 공공기여  기반시설 설치 등의 의무가 없는 대신 건축허가 및 주민 동의 확보 측면에서 고도의 행정 절차 이해가 필요하다는 의미이기도 하다.

 

사업 추진 요건은 크게 네 가지다.

첫째, 노후불량건축물이 일정 비율 이상 포함된 지역일 것

둘째, 2필지 이상의 연접한 대지에 대해 사업이 이뤄질 것

셋째, 토지 등 소유자의 동의 비율이 법정 기준을 충족할 것

넷째, 기반시설 확충이 필요 없는 범위 내에서 자족적 사업구조를 가질 것

이 요건을 충족한 경우 사업시행자는 지자체에 사업계획을 제출하고, 정비사업전문관리업자의 도움을 받아 계획을 구체화한다.

다만 지구단위계획구역 내에서 사업을 추진할 경우 사업계획이 해당 계획의 세부 지침을 위반하는 순간 건축 인허가는 불가하거나 조건부로 전환된다.

예를 들어 사업대상 부지가 4층 이하로 제한된 지역일 경우 5층 규모의 공동주택을 계획하는 순간 인허가 불가 사유가 발생한다.

따라서 자율주택정비사업의 유연성을 실현하려면 지구단위계획과의 조화가 필수적이다.

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두 제도의 접점에서 발생하는 갈등 요소

지구단위계획은 기본적으로 도시계획의 완성도를 높이고, 장기적인 지역 발전을 유도하기 위한 목적을 가진다.

이에 반하여 자율주택정비사업은 단기적인 주거환경 개선과 주민 중심의 소규모 개발을 지원한다. 이 두 제도의 목적이 상이하기 때문에, 교차점에서는 갈등이 발생하기 쉽다.

가장 대표적인 갈등 지점은 건폐율과 용적률이다. 일반적으로 자율주택정비사업에서는 경제성을 확보하기 위해 최대한 높은 용적률을 활용하는 방향으로 설계가 이뤄진다.

하지만 지구단위계획에서는 이 지역의 경관, 채광, 통풍 등을 이유로 법정 한도보다 낮은 용적률을 고정시킨 경우가 많다. 이 경우 건축심의 단계에서 해당 계획이 반려되거나, 강제적으로 설계 변경을 요구받게 된다.

또한 층수 제한도 자주 발생하는 충돌 요소다. 도시 미관이나 스카이라인 유지 등을 이유로 층수 제한을 둔 지구단위계획이 많으며, 이 기준은 건축허가 단계에서 매우 엄격하게 적용된다.

자율주택정비사업의 특성상 동일 필지 내에 공동주택과 근린생활시설이 혼합될 수 있는데, 이때 근생의 위치와 층수 배치가 지구단위계획의 상업지구 비율 제한과 어긋나면, 다시 설계를 수정해야 한다.

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실제 사례로 본 충돌과 조정 방식

서울시 마포구는 자율주택정비사업을 적극적으로 유도하고 있는 자치구 중 하나로, 홍익대학교 인근의 저층주거지에서 복수의 자율주택정비사업이 승인된 사례가 있다.

이 지역은 지구단위계획구역으로 지정되어 있었고 계획 지침에는 높이 제한 이격거리 건축물 용도 비율 등이 명시되어 있었다.

초기 사업계획은 계획 지침과 충돌되는 부분이 있었으나, 사업시행자는 사전에 지자체 건축과 및 도시계획과 와 협의를 거쳐, 공동주택의 용적률을 소폭 조정하고 1층 필로티 구조를 폐기하는 방식으로 수정안을 제출했다.

그 결과 조건부 승인을 받았고, 이후 주민 동의를 다시 받아 변경계획으로 사업을 정상 추진할 수 있었다.

 

반면 중랑구의 동일 규모 자율주택정비사업 추진 사례에서는 계획과의 사전 협의 없이 기존 정비사업 매뉴얼을 그대로 적용한 사업계획서를 제출했고, 해당 구역의 지구단위계획에서 요구한 대지 내 공공보행통로 확보 요건을 누락한 것이 확인되어 사업이 반려되었다.

이 사례는 단지 법률 해석의 문제가 아니라, 행정계획 해석과 실무 조율 부족에서 비롯된 것으로 분석된다.

 

이와 같이 자율주택정비사업이 지구단위계획구역 내에서 추진될 경우에는 법률적 요건 외에도 행정지침, 고시내용, 조례 등 비법령적 규범을 함께 고려해야 한다.

특히 실제로는 해당 지구단위계획이 오래전에 수립되어 지역 여건과 맞지 않는 경우도 있어, 지자체는 일부 조항을 유연하게 적용하기도 한다.

그러나 이는 사전 협의와 합리적 조정안을 제출했을 때에만 가능한 일이다. 따라서 사업시행자 또는 건축사는 반드시 초기 기획 단계에서부터 도시계획 지침을 분석하고, 필요시 조항 변경이나 유권해석을 요청해야 한다.

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도시계획심의 및 건축 인허가 과정의 변수

도시계획심의는 지구단위계획구역 내의 건축행위가 계획 지침에 부합하는지를 검토하는 절차이다.

예를 들어 200제곱미터 이상의 부지에서 4세대 이상의 공동주택을 신축하는 경우 대부분 이 심의 대상에 해당한다. 도시계획심의는 건축허가보다 우선하는 단계로  해당 심의에서 조건부 통과가 되더라도 조건 이행 여부에 따라 허가 단계에서 재심의가 필요할 수 있다.

심의에서 주로 문제가 되는 부분은 건물 배치와 외관 디자인이다. 특히 정비사업 특성상 좁은 필지를 효율적으로 활용하려는 설계가 많고, 이 경우 주차장 진입 동선이나 일조권 침해 가능성이 심의 포인트가 된다. 심의위원회는 지구단위계획에서 규정한 바에 따라 판단하지만, 실제로는 위원 개인의 건축 철학이나 지역민원 등 비공식 요소도 작용할 수 있어, 예측이 쉽지 않다. 따라서 도면상에 명확한 기준 준수사항을 기재하고, 사전에 모형도 및 시뮬레이션 자료를 준비하는 것이 효과적이다.

건축 인허가 단계에서는 토지이용계획 확인서, 지적도, 건축물대장 등 기본 서류 외에도 지구단위계획 적합 확인서 또는 별도의 검토보고서를 첨부해야 한다.

일부 지자체는 사업규모가 작더라도 지구단위계획 내에서는 심화된 검토를 요구하며, 이 경우 2차 설계 또는 공공건축가 자문을 조건으로 부과하기도 한다.

따라서 사업 추진자는 이러한 행정절차를 충분히 예상하고 예산 및 일정 계획을 수립해야 한다.

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실무자가 반드시 고려해야 할 사전 검토 사항

자율주택정비사업을 지구단위계획구역 내에서 추진하기 위해서는 다음과 같은 사전 검토 항목이 필수적이다.

첫째, 사업 대상지의 지구단위계획 고시문 및 도면 확보가 필요하다. 해당 자료는 관할 지자체 도시계획과에서 열람할 수 있으며, 최근에는 대부분의 지자체가 홈페이지에 PDF 형태로 공개하고 있다.

둘째, 고시문 해석이 필요한 경우 도시계획전문가, 건축사, 행정사 등의 협조를 받는 것이 좋다. 단순히 건폐율이나 용적률 수치만이 아니라, 문장 내 해석의 여지가 있는 문구가 자주 등장하기 때문이다.

셋째, 설계 단계에서부터 지침을 반영해야 한다. 예를 들어 계획에서 이격거리 1.5미터가 명시되어 있다면, 건축선보다 더 안쪽으로 구조물을 배치해야 하며, 필로티 설계가 금지된 경우 1층에 벽체를 반드시 설치해야 한다. 이러한 점은 초기 설계가 완료된 후 수정하면 비용과 시간이 크게 소모되므로, 최초 설계단계에서부터 반영하는 것이 중요하다.

넷째, 주민 동의서 작성 시에도 지구단위계획 관련 조건을 설명하고, 예상되는 사업 구조를 안내하는 것이 효과적이다. 이는 향후 변경승인이나 재설계 시, 주민들의 이해 부족으로 인한 갈등을 줄이는 데 도움이 된다.

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Q&A

Q1. 자율주택정비사업은 반드시 지구단위계획과 일치해야 하나요?

A1. 네, 지구단위계획구역 내에서 자율주택정비사업을 추진할 경우, 해당 지구단위계획의 세부 지침과 반드시 일치해야 합니다. 건축물의 층수, 용도, 용적률, 이격거리 등은 조례로 고시된 기준이며, 이는 일반적인 건축법보다 우선 적용됩니다. 설계 변경 없이 인허가를 받으려면, 초기부터 해당 지침을 반영한 계획이 수립되어야 합니다.

 

Q2. 지구단위계획 기준이 너무 엄격한데, 완화가 가능한가요?

A2. 일부 완화는 가능합니다. 다만 그 전제 조건은 ‘사전 협의’와 ‘합리적인 조정안 제시’입니다. 지자체는 현실 여건과 행정목표를 고려하여, 일정 범위 내에서 이격거리, 외관 디자인, 주차 기준 등을 유연하게 해석할 수 있습니다. 하지만 층수 제한이나 용적률 등 핵심 기준은 대체로 엄격하게 유지되므로, 협의 전 충분한 사전자료와 설득 논리가 필요합니다.

 

Q3. 지구단위계획이 오래전에 수립되어 현장 여건과 맞지 않아요. 어떻게 해야 하나요?

A3. 이 경우 ‘지구단위계획 변경’ 또는 ‘부분 개정’을 요청할 수 있습니다. 이는 간단한 절차는 아니며, 지자체의 도시계획심의 및 공청회 등 여러 단계의 행정절차를 거쳐야 합니다. 하지만 실제로 일부 지자체는 현실과 맞지 않는 기준에 대해 주민 요청을 반영하여 변경한 사례도 있으므로, 집단 의견 수렴과 전문가 자문을 통해 추진하면 현실화 가능성은 존재합니다.

 

Q4. 자율주택정비사업을 기획할 때 가장 먼저 해야 할 일은 무엇인가요?

A4. 첫 단계는 ‘지구단위계획 고시문 열람’입니다. 사업 대상지가 지구단위계획구역에 속해 있다면, 어떤 항목에서 충돌이 날 수 있는지 미리 확인해야 합니다. 그 다음으로는 ‘현장 여건 분석’과 ‘주민 동의율 확보 가능성’입니다. 이후에는 건축사 등 전문가와 함께 구체적인 설계 방향을 수립해야 하며, 가능한 조기에 지자체와의 비공식 협의를 시작하는 것이 좋습니다.

 

Q5. 사업 중간에 설계 변경이 필요해지면 어떻게 하나요?

A5. 사업계획이 이미 승인된 상태에서 설계를 변경하려면, ‘변경승인 절차’를 밟아야 합니다. 이때도 지구단위계획과 충돌이 없는지 다시 검토해야 하며, 변경 내용이 경미하다면 간이 심의 또는 통보 절차로 처리될 수 있지만, 건폐율이나 층수 변경 등 주요 구조가 바뀌는 경우에는 도시계획심의 및 주민 동의서를 다시 받아야 하는 경우도 있습니다. 따라서 초기 설계 단계에서 충분한 검토와 시뮬레이션이 중요합니다.

 

Q6. 자율주택정비사업과 관련하여 도시계획심의가 면제되는 경우도 있나요?
A6. 일정 요건을 충족하면 도시계획심의가 면제될 수 있습니다. 예를 들어, 지구단위계획에서 도시계획심의 면제 조건이 명시되어 있고, 건축 규모가 소규모(예: 연면적 200㎡ 미만, 세대수 3세대 이하 등)인 경우에는 심의 절차 없이 건축허가 단계로 바로 진행할 수 있습니다. 하지만 이는 지자체마다 기준이 다르기 때문에, 반드시 해당 자치단체의 조례와 고시문을 확인해야 합니다.

 

Q7. 자율주택정비사업이 아닌 일반 건축행위로 전환하면 규제가 완화되나요?
A7. 경우에 따라 그렇습니다. 자율주택정비사업은 정비사업법의 적용을 받기 때문에 주민 동의율, 정비계획 승인 등 별도 행정 절차가 수반됩니다. 반면 일반 건축행위로 진행할 경우 이런 절차는 없지만, 지구단위계획 등 도시계획 규제는 동일하게 적용됩니다. 즉, ‘행정 절차’는 줄어들 수 있지만 ‘계획 규제’는 그대로이므로, 설계 제한은 여전히 존재합니다.

 

Q8. 자율주택정비사업에서 공동주택과 근린생활시설을 함께 계획할 수 있나요?
A8. 가능합니다. 실제로 복합용도로 구성된 자율주택정비사업 사례는 많습니다. 하지만 지구단위계획에서 근린생활시설의 비율, 위치, 층수 등에 대한 제한이 있을 수 있으므로, 이를 반드시 확인해야 합니다. 예를 들어, 1층에만 근생을 허용하거나, 전체 연면적의 10% 이하로 제한하는 경우가 있습니다. 이를 위반하면 인허가가 거부될 수 있습니다.

 

Q9. 자율주택정비사업 승인 후에도 주민 동의 철회가 발생하면 어떻게 되나요?
A9. 동의 철회가 사업 인허가 이전이라면, 동의율이 법정 기준(2/3 이상) 이하로 떨어지는 경우 사업은 자동 취소됩니다. 인허가 이후에도 철회가 많아지면 착공 지연 및 분쟁 요소가 되며, 금융기관 대출이나 시공사 선정에도 영향을 줄 수 있습니다. 따라서 주민 동의는 단순 수치 확보가 아니라, 사업 구조에 대한 충분한 이해와 설명을 전제로 해야 합니다.

 

Q10. 자율주택정비사업의 자금 조달은 어떻게 하나요?
A10. 기본적으로 사업시행자는 ‘토지 등 소유자’이므로 초기 비용은 주민 공동 부담이 원칙입니다.

하지만 한국감정원, 주택도시보증공사(HUG), SH공사 등의 공공기관에서 지원하는 융자 프로그램을 활용할 수 있고, 금융기관의 PF대출(프로젝트 파이낸싱)도 가능합니다.

다만 인허가 전 단계에서는 사업 리스크가 크기 때문에 보통 감정평가서, 사업계획서, 지자체 협의 내용 등이 자금 조달의 핵심 조건이 됩니다.

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한줄요약

도시계획과 자율주택정비사업은 목적과 규제가 상이하여 접점에서 충돌이 잦으며, 성공적인 인허가를 위해서는 사전 검토와 조율이 필수적이다.